Acceso a la información pública y datos abiertos

1. Introducción

Por Juan Ignacio Belbis - ILDA

El acceso a la información pública AIP y los datos abiertos son dos maneras de abordar la divulgación de información y datos producidos por los gobiernos. En esta unidad nos enfocaremos en el derecho de Acceso a la Información Pública introduciendo algunas ideas sobre Datos Abiertos.

2. El derecho de acceso a la información pública

Desde fines del siglo XX, el derecho de acceso a la información pública (AIP) es reconocido como un derecho humano por diversos organismos internacionales. Durante la primera década del siglo XXI, el AIP comenzó a experimentar transformaciones, como consecuencia de la evolución de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC). Es decir, comenzó a expandirse y abarcar no solo a los documentos oficiales sino también a la información contenida en diferentes formatos digitales (correos electrónicos, por ejemplo). Asimismo, se comenzó a pasar de la divulgación mayormente reactiva (a través de solicitudes según los procedimientos establecidos por la legislación de AIP) a una combinación entre el acceso a la información vía solicitudes y la divulgación proactiva de información (principalmente a través de los sitios web gubernamentales). En paralelo, se ha ampliado el alcance del acceso para abarcar también datos en formatos digitales abiertos, conocidos como Datos Abiertos Gubernamentales (DAG).

3. Acceso a la Información Pública

El derecho de acceso a la información (AIP) se entiende como la capacidad de solicitar y obtener información producida y resguardada por los gobiernos, con sujeción a las excepciones definidas en la regulación en la materia. Desde la promulgación de la primera regulación relacionada con la posibilidad de acceder a información en manos del Estado, en Suecia en 1766, hasta finales del siglo XX, el AIP no fue un tema relevante dentro de las agendas de política pública en la gran mayoría de los países. Sin embargo, entre los primeros años de los noventas y finales de los 2000, el tema atrajo mucha atención y fue denominado por Darch and Underwood (2010) como la "Edad de Oro". Durante esos años se observó una gran expansión del número de leyes que regulan el AIP; más de 70.

Durante este período, dos procesos interrelacionados fueron extremadamente significativos en cuanto a la difusión de la legislación de AIP a nivel global: la internacionalización del concepto y los estándares en la materia, y el trabajo de los activista de sociedad civil (Fumega 2015). Unos años después, durante los primeros años del siglo XXI, el impacto de las TIC se hizo evidente cuando una nueva agenda cobró popularidad en el área de información gubernamental: Los Datos Abiertos Gubernamentales (DAG).

4. Debate entre las dos agendas

Los datos son la unidad mínima que procesada puede convertirse en información. De todos modos, esta distinción semántica no es la única divergencia entre las dos agendas: AIP y DAG.

La legislación de AIP permite a los individuos (principalmente a través de una solicitud) acceder a la información en posesión de los poderes del Estado mientras que las políticas de DAG proactivamente proporcionan a las personas datos (el componente primario necesario para producir información) en formatos que permitan su reutilización. Por lo tanto, las políticas de DAG enfatizan en el contenido de lo publicado y en sus formatos.

Los desarrollos basados en las TIC han transformado todos los ámbitos relacionados con la información, desde la gestión, su uso/reutilización y su almacenamiento. La influencia de las TIC puede canalizarse y entenderse de dos maneras. Por un lado, la influencia más clara se relaciona con la mejora en los métodos de comunicación y de gestión de la información. Por otra parte, con la influencia que ejercen los profesionales que trabajan en el área. En muchos casos, su visión se refleja en su trabajo, en la manera de relacionarse y en la manera en que estructuran sus organizaciones.

En otras palabras, los desarrollos de las TIC inciden en los campos relacionados con la información porque proporcionan nuevas herramientas para su gestión y porque la ética/cultura hacker, entre otros aspectos filosóficos, proporcionan una "visión del mundo" particular, diferente al enfoque más legalista de derechos. De esta manera, la división fundamental entre estas dos áreas se deriva de las herramientas y conocimientos específicos de cada una de ellas, y de las influencias ligadas a las profesiones más preponderantes dentro de cada una de las agendas (Fumega, 2016).

En este contexto, las organizaciones que trabajan en los campos de legislación de AIP y de políticas de DAG si bien comparten los recursos primarios- información y datos producidos y resguardados por las agencias gubernamentales- difieren en las influencias filosóficas y profesionales con las agrupaciones de AIP. Estas últimas se enfocan mayoritariamente en el acceso mientras que las de DAG se orientan más hacia el uso y el valor que puedan agregar a los datos (Fumega, 2016).

Estas diferencias explican, en gran parte, la división entre las dos agendas. Con los años, la brecha entre ambas agendas se ha reducido. De todos modos, todavía falta mucho para que se piense a ambas agendas como aspectos de un mismo ecosistema de flujos de información y datos.

En relación con la proactividad expresa en las dos políticas públicas, entendiendo que ambas tienen a la transparencia como un eje central, es posible plantear al AIP en términos de transparencia pasiva, garantizándole al ciudadano la capacidad de solicitar información pública y obligando al funcionario público a brindarla. Por otro lado, los DAG son el lado activo, en el cual se obliga a los gobiernos a publicar ciertos activos de información sin que sea el ciudadano el que ejecute la acción de solicitarlos.

5. Políticas de Datos Abiertos a nivel comparado

En la región se pueden destacar cinco casos de políticas de apertura de datos: México, Uruguay, Brasil, Argentina y Chile. De acuerdo a la última edición del Barómetro de Datos Abiertos de 2017, estos cinco países se encuentran en el top 20, en los puestos 6, 11, 14, 17 y 20 respectivamente.

Fuente: Open Data Barometer

En Brasil la Infraestructura Nacional de Datos (INDA), que fue parte de los primeros compromisos del país en el AGA/OGP, es un conjunto de tecnologías, procedimientos y mecanismos que aseguran las condiciones necesarias para la diseminación de información y datos públicos en formatos abiertos. Esta infraestructura se encuentra regulada por la “instrucción normativa Nº 4” del 12 de abril de 2012. Más recientemente todos estos desarrollos en materia de política de datos abiertos fueron regulados por el Decreto 87775 de 2016. Una de las principales características de esta normativa es la asignación de responsabilidades a áreas específicas de la administración pública.

En México, a comienzos de 2015, se sancionó el Decreto que regula su política de Datos Abiertos. Si bien el decreto solo establece las principales definiciones de la política de datos abiertos, es un instrumento que permite sentar los principios básicos sobre los cuales se construye esa política.

En el caso de Brasil, los objetivos descritos se encuentran orientados a la promoción de la publicación y capacitación en la materia mientras México estipula que el principal objetivo de la regulación es el ordenamiento de la publicación para así facilitar su uso.

De esa manera, el plan Nacional de Apertura de Datos de Argentina se encuentra regulado por el Decreto 117/2016 que reglamenta plazos(180 días)para la publicación de las primeras bases de datos en el Portal de Datos, y para detallar los activos de datos de los distintos organismos de la Nación y su cronograma de publicación. En el mismo sentido, el artículo 32 de la Ley 27275/16 de Acceso a la Información Pública regula el principio de Transparencia Activa, definiendo un conjunto de activos de información que deben ser publicados por todos los sujetos obligados de la Ley.

Estos tres ejemplos aquí mencionados incluyen provisiones sobre la importancia de los datos abiertos para el desarrollo de diferentes áreas de gobierno y de la sociedad. Asimismo, en todos los casos se establecen responsabilidades para la coordinación de la política (dentro del Poder Ejecutivo Nacional) a una sola oficina y para la preparación y publicación de cada uno de los conjuntos de datos a las agencias que producen y resguardan esos datos. Esta responsabilidad descentralizada no sólo evita que toda la carga de curación y publicación recaiga en manos de una sola agencia, sino que también permite que cada una de las agencias responsables generen capacidades internas para poder cumplir con la normativa. Adicionalmente, las oficinas que coordinan la política de datos abiertos se atribuyen la responsabilidad, en la mayoría de los casos, de proveer asistencia técnica en la materia. En las normativas referidas se asignan responsabilidades por el desarrollo del plan de apertura y de publicación de los datos y se establece un cronograma.

Por último, en los casos analizados las restricciones a la publicación de datos se encuentran sujetas a lo estipulado por las leyes y/o normativas que regulan el derecho de acceso a la información pública, así como otras normativas que protegen la privacidad y los datos personales, entre otros. Por este motivo, es importante que las regulaciones y políticas de datos abiertos se encuentren alineadas con la legislación vigente en términos de acceso a la información y de protección de datos personales. Por otra parte, las normativas en términos de acceso a la información deben enmendarse en el caso que, por la fecha de sanción, no contengan previsiones sobre los formatos abiertos en los cuales se debe entregar y publicar los datos.

6. Ejemplo práctico

La Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) es un órgano especializado cuyo cometido es velar por el respeto al Derecho de Acceso a la Información Pública:

●      Brinda asesoramiento Jurídico al Poder Ejecutivo en materia de acceso a la información pública.

●      Controla el cumplimiento por parte de los organismos públicos de las estipulaciones previstas en la Ley de Acceso a la Información Pública.

●      Promueve el cumplimiento de los derechos y obligaciones, mediante la capacitación de funcionarios.

●      Genera políticas que facilitan el acceso a la información y la transparencia en el Estado.

●      Resuelve peticiones presentadas por las personas frente a la denegación o falta de respuesta por parte de los organismos.

La Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) fue creada por el artículo 19 de la Ley Nº 18.381 de Acceso a la Información Pública como un órgano desconcentrado de la AGESIC.

Puedes aprender más en el curso de la UAIP sobre la Ley de Acceso a la Información Pública.

La Unidad Reguladora y de Control de Datos Personales (URCDP) fue creada por la Ley N° 18.331 de Protección de Datos Personales y Acción de Habeas Data (LPDP), con autonomía técnica, cuya competencia es custodiar el cumplimiento de la legislación de protección de datos personales y asegurar el respeto de sus principios.

Puedes aprender más en el curso de la URCDP sobre Protección de Datos.

Modificaciones a la ley de Protección de Datos Personales

En enero de 2019 entró en vigencia la nueva Ley de Rendición de Cuentas, que incorpora importantes modificaciones a la legislación nacional sobre Protección de Datos Personales con el fin ofrecer mayores garantías a los uruguayos.

Dichos cambios tienen el objetivo de alinear la legislación nacional con los nuevos desarrollos en la materia, ofreciendo así mayores garantías a las personas para la protección de sus datos personales.

Los cambios a la legislación sobre Protección de Datos Personales (introducidos por los artículos 37 a 40 de la Ley de Rendición de Cuentas) son los siguientes:

●      Ampliación del ámbito de aplicación de la Ley de Protección de Datos Personales

●      Nuevas obligaciones para responsables y encargados de bases de datos

●      Modificaciones al “principio de responsabilidad”

●      Creación de la figura del “delegado de protección de datos”

Profundiza tus conocimientos sobre los Cambios recientes a legislación sobre Protección de Datos Personales en Uruguay.